案件基本情況

　　英國南威爾士警署（以下簡稱SWP）在公共場所部署自動人臉識別技術（以下簡稱AFR）。AFR是一種判斷兩幅人臉圖像是否源自同一個人的技術，主要運行機制包括：（1）在公共場所安裝監(jiān)控攝像，現(xiàn)場抓取那些途徑監(jiān)控范圍內不特定公眾的人臉圖像；（2）對抓取到的人臉圖像進行處理，從中提取一些生物特征數據（面部特征測量數據）；（3）將這些生物特征數據與SWP數據庫中人臉圖像的生物特征數據進行比對，生成“相似度得分”，得分越高表示兩幅人臉圖像的匹配度越高；（4）根據“相似度得分”，判斷途經AFR監(jiān)控范圍的那些公眾中是否有警方監(jiān)控名單上的人員。

　　在本案中，英國公民愛德華不僅質疑SWP部署AFR的合法性，還提出在Cardiff市的兩個特定場合自己被SWP部署的AFR抓取到其人臉圖像。這兩個特定場合分別是：（1）2017年12月21日，在Cardiff市的皇后街。愛德華說，他于2017年12月21日出現(xiàn)在皇后街，距離安裝AFR的車輛大約6至10英尺，因此在AFR抓取范圍內，并且他沒有看到AFR標志，也沒有人告訴他AFR正在使用中。（2）2018年3月27日，在Cardiff市的Motorpoint競技場。AFR從8時30分到16時一直處于使用狀態(tài)，監(jiān)控攝像聚焦在競技場入口處。愛德華說，他當天參加了競技場外的抗議活動，距離安裝AFR的車輛有25至30米的距離，在看到這輛車之前，他并不知道AFR正在使用中，也沒有觀察到任何關于部署AFR的信息。

　　愛德華質疑SWP部署AFR的合法性以及上述兩個特定場合部署AFR的合法性，遂向英國高等法院提出司法審查請求，主要理由包括SWP部署AFR違反《歐洲人權公約》、英國《數據保護法》等。英國高等法院認為愛德華的訴請理由均不成立，因此駁回了愛德華的司法審查請求。愛德華不服，向英國上訴法院提起上訴。英國上訴法院審理后，部分支持了愛德華的上訴請求。上訴判決發(fā)布后，雙方當事人都表示不再上訴，目前該案上訴判決已經生效，并成為此后可以遵循的先例。

　　上訴法院的具體審查

　　本案的核心問題是SWP部署AFR是否存在一個充分的法律框架。根據各方主張和案件事實，英國上訴法院首先討論《歐洲人權公約》是否可以適用于本案，在此基礎上具體分析了英國現(xiàn)有法律及政策是否可以為部署AFR提供一個充分的法律框架。

　　《歐洲人權公約》是否可以適用SWP部署的AFR

　　第8條（1）規(guī)定，人人有權享有使自己的私人和家庭生活、家庭和通信得到尊重的權利。第8條（2）規(guī)定，公共機構不得干預上述權利的行使，但是依據法律規(guī)定的干預以及基于在民主社會中為了國家安全、公共安全或者經濟福利，為了防止混亂或者犯罪，為了保護健康或者道德，為了保護他人的權利與自由而進行的必要干預，不受此限。

　　SWP部署的AFR涉及大量公眾面部圖像的采集和處理。當事人及相關機構都承認，AFR所采集的面部圖像及相應的生物特征數據屬于英國《數據保護法》所指的個人敏感數據。英國上訴法院認為，雖然SWP部署AFR所采集和處理的絕大多數面部圖像及生物特征數據對警察來說都毫無意義，但這仍然涉及《歐洲人權公約》第8條（1）規(guī)定的權利。換言之，《歐洲人權公約》第8條（1）可以適用于本案。

　　英國上訴法院指出，AFR雖然是一項新技術，但公共機構部署AFR同樣必須滿足《歐洲人權公約》第8條（2）所要求的“依據法律規(guī)定”，即公共機構對權利的任何干預都必須在法律框架內并且符合法律的具體規(guī)定。為了判斷SWP部署AFR是否有一個充分的法律框架，英國上訴法院分析了英國有關部署AFR的相關法律和政策，包括《數據保護法》、政府主管部門的業(yè)務準則及指南以及SWP的地方政策。

　　SWP部署AFR是否符合《數據保護法》的規(guī)定

　　SWP部署AFR，不僅受到《數據保護法》一般規(guī)定的約束，而且直接受到《數據保護法》第3部分的約束，該部分專門規(guī)定行政執(zhí)法問題。《數據保護法》第31節(jié)定義“執(zhí)法目的”，即“預防、偵查、起訴刑事犯罪或者執(zhí)行刑罰的目的，包括保障和防止對公共安全的威脅。”第35節(jié)（1）規(guī)定的第1項數據保護原則是數據處理必須合法和公平，要求為任何執(zhí)法目的而對個人數據的處理，只有在“依據法律”的情況下才是合法的，并且當事人已同意為此目的而進行處理，或主管當局為履行職責所必須進行處理。

　　此外，如果處理是“敏感”的，只允許在第35節(jié)（4）和第35節(jié)（5）所述的兩種情況下進行。第35節(jié)（5）與本案特別相關，涉及（a）為執(zhí)法目的“嚴格必要”處理，（b）處理至少滿足附表8中的一個條件，以及（c）在進行處理時，根據第42節(jié)的規(guī)定制定頒布適當的政策文件。其中附表8列出了根據第3部分進行敏感處理的條件，即如果處理“（a）是為了履行法律賦予的職責所必需的，以及（b）出于重大公共利益的原因是必要的”。

　　《數據保護法》實質上要求有適當的執(zhí)法目的，并且所采取的執(zhí)法措施是實現(xiàn)這一目的的必要手段。英國上訴法院認為，SWP部署AFR在《數據保護法》上具有法律依據，但是相應的保障措施，尤其是數據保護影響評估不符合《數據保護法》的規(guī)定。

　　SWP部署AFR是否符合主管部門的準則和指南

　　英國上訴法院依據《數據保護法》的相關規(guī)定，對SWP部署AFR進行審查后，又依據英國政府主管部門制定的業(yè)務準則和操作指南對SWP部署AFR進行了審查。

　　是否符合準則的審查

　　根據英國《自由保護法》的規(guī)定，政府主管部門應當依法頒布有關部署監(jiān)控攝像系統(tǒng)的業(yè)務準則，以便為運用監(jiān)控攝像技術提供適當的和有效的指導。為此，英國內政大臣制定頒布了《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》，用來指導和規(guī)范警務部門部署監(jiān)控攝像系統(tǒng)。《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》的適用范圍是一般性的，雖然提及人臉識別技術，但并沒有特別關注人臉識別技術。

　　《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》確實是專門處理類似本案事項的，原則上可以具體規(guī)定列入監(jiān)控名單的條件，也可以規(guī)定部署AFR位置的標準。但是，《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》既沒有規(guī)定列入監(jiān)控名單的條件，也沒有規(guī)定部署AFR位置的標準。英國上訴法院認為，這些條件和標準是規(guī)定在國家層面的文件中，還是規(guī)定在警務部門的地方政策文件中，這不在法院審查范圍內。當然，為保證地方政策的一致性，《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》可以對列入監(jiān)控名單的條件和部署AFR位置的標準作出規(guī)定。

　　是否符合指南的審查

　　根據《自由保護法》和《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》的規(guī)定，內政部監(jiān)控攝像專員針對AFR部署問題專門制定《警用AFR指南》。這份指南的目的在于協(xié)助有關警務機構遵守《自由保護法》和《監(jiān)控攝像業(yè)務準則》規(guī)定的各項義務，主要針對部署AFR的必要性和比例性作了規(guī)定，同時也對風險評估提供了相應建議。對于監(jiān)控名單來說，這份指南僅就用于生成監(jiān)控名單的圖像性質提供了建議。需要特別指出，SWP必須遵守上述業(yè)務準則，但不是必須遵守操作指南。

　　SWP部署AFR的地方政策

　　英國上訴法院認為，原則上，警務機構制定的地方政策只要正式公布，就可以構成相關的“法律”。由于前述立法、準則和指南都未規(guī)定列入監(jiān)控名單的條件和AFR部署地點的標準，因此警務機構的地方政策成為部署AFR的最后依據。為此，英國上訴法院審查了SWP制定頒布的一些有關部署AFR的地方政策。

　　SWP就部署AFR制定頒布了一份題為“《數據保護法》第3部分項下為執(zhí)法目的進行敏感處理的政策”的地方文件。該文件規(guī)定了SWP關于遵守《數據保護法》第3部分的政策，具體包括：（1）合法與公平。SWP處理案件的合法性源于其作為英國警務機構的法定職能，包括調查和偵查犯罪以及逮捕罪犯、遵照法院逮捕令要求逮捕未出庭被告人等。（2）數據最小化。SWP只在法律允許的情況下處理個人敏感數據，這些個人敏感數據是為了明確和合法的目的而收集的。（3）準確性。在部署AFR期間，SWP收集一些必要信息，以確定哪些人在監(jiān)控名單上。如果處理是為了研究和分析，則盡可能使用匿名或去識別的數據集進行處理。（4）存儲限制。在部署AFR期間，部署當天構建監(jiān)控名單，如果部署超過24小時，則將每天對名單進行修改。在法律允許的情況下，并符合比例性原則，SWP可以與其他組織（例如其他警務機構和執(zhí)法部門）核對這些信息。（5）誠信與保密。SWP在網上公布完整的數據保留政策，有關AFR的信息也可在SWP的AFR網頁上找到。處理SWP信息的工作人員都通過了安全考試，并按要求完成正確處理信息的年度培訓。SWP還擁有專業(yè)的安全人員，以幫助信息免受意外或非法破壞、丟失、更改、未經授權的披露或訪問的風險。

　　后來，SWP又制定頒布了《標準操作程序》，專門增加人臉識別部分，適用于部署AFR?！稑藴什僮鞒绦颉返闹饕獌热莅ǎ海?）每一次部署的監(jiān)控名單應當符合比例性原則并且是必要的，列入監(jiān)控名單的主要因素包括監(jiān)控人員的規(guī)模、圖像質量、圖像來源和列入理由。（2）監(jiān)控數據庫中圖像數量不能超過2000幅，誤報率不得超過千分之一。（3）18歲以下的未成年人一般不會出現(xiàn)在監(jiān)控名單中，因為不成熟的面孔會降低系統(tǒng)的精確度。（4）在任何可能的情況下，部署AFR的決定最終將由高級別警官作出。（5）部署AFR的理由應當記錄在部署前的報告中。（6）應當設置告知部署AFR的標志，以確保在可能的情況下，個人在其面部圖像被拍攝之前知道部署AFR的情況。（7）不應當僅僅根據“相似性得分”決定是否采取干預措施，如決定進行干預時，辦案警員還應當通過其他傳統(tǒng)警務方法確定該個人的身份。

　　英國上訴法院認為，SWP的AFR事實上可以覆蓋到任何警方感興趣的人。這賦予辦案警員太大的自由裁量權，可以決定誰應該進入監(jiān)控名單。英國上訴法院還認為，SWP的地方政策只是對AFR部署地點作了描述性的規(guī)定，沒有提出任何規(guī)范性要求，并且部署范圍很廣，沒有明顯的限制，將AFR部署地點直接交給個別警員自行決定。因此，SWP部署AFR的地方政策也不能為其部署AFR提供充分的法律依據。

　　上訴法院的最終結論及啟示

　　根據上述分析，對于部署AFR來說，英國雖然存在相應的法律框架，但其根本缺陷涉及兩個令人關切的問題。第一個問題是列入監(jiān)控名單的條件；第二個問題是AFR的部署地點。目前，英國法律法規(guī)及地方政策都未明確列入監(jiān)控名單的條件，也未明確AFR部署地點的標準。英國上訴法院認為，對于這兩個問題，英國現(xiàn)行法律法規(guī)及地方政策賦予辦案警員的裁量權過大，目前不存在一個充分的法律框架作為SWP部署AFR的依據。

　　在本案中，當事人、相關機構及人員提出了各自不同的主張，英國高等法院和英國上訴法院的判決也不盡一致，但是本案仍然可以提供一些有益的啟示。一方面，英國對于人臉識別技術有一套相對完備的監(jiān)管制度。從本案中，我們可以看出，這套監(jiān)管制度包括國際層面的《歐洲人權公約》，國家層面的《數據保護法》等法律，政府主管部門層面的準則和指南等，還包括部署AFR的警務機構（例如本案中的SWP）制定頒布的地方政策。另一方面，英國司法對于人臉識別技術堅持審慎態(tài)度，甚至有近似嚴苛的要求。在本案中，部署AFR的主體SWP是具有執(zhí)法權的警務機構，部署AFR的目的在于更好地履行職責，但是在制作監(jiān)控名單和選擇部署地點方面自由裁量權過大。英國上訴法院據此認為，SWP部署AFR不存在一個充分的法律框架，因此是不合法的。