（三）英國

　　2005年7月7日，英國首都倫敦地鐵和公共汽車相繼發(fā)生多起恐怖襲擊爆炸事件，造成56人死亡。地鐵爆炸并沒有造成公眾網(wǎng)的損毀，但是爆炸發(fā)生后，用戶紛紛給親友們撥打電話，使得電話系統(tǒng)發(fā)生了史無前例的擁堵現(xiàn)象。英國最大的移動運營商沃達(dá)豐公司表示，爆炸發(fā)生后網(wǎng)絡(luò)通話量增加了2.5倍，短信數(shù)量增加了一倍，這還不包括那些沒有連通的呼叫。英國電信公司的網(wǎng)絡(luò)通話量也增加了一倍，迅速增長的話務(wù)量造成了網(wǎng)絡(luò)的擁塞。

　　運營商采用了“呼叫終止”的方式來平息網(wǎng)絡(luò)擁塞。“呼叫終止”就是提前“丟棄”一部分打往擁塞地區(qū)的電話（不影響緊急呼叫999業(yè)務(wù)），以降低網(wǎng)絡(luò)的呼入業(yè)務(wù)量。此外，移動運營商還使用“半速率編碼”，靠降低質(zhì)量來處理更多的呼叫；在高需求的2個半小時內(nèi)，還對短信進(jìn)行了延遲傳送。

　　為了對重要應(yīng)急響應(yīng)部門進(jìn)行通信保障，英國的移動網(wǎng)有一個特殊的網(wǎng)絡(luò)管理方案，即接入超載控制（ACCOLC），它對持有SIM卡的重要人員提供“特權(quán)”接入（類似美國的WPS，但當(dāng)ACCOLC啟動時，網(wǎng)絡(luò)不再受理公眾呼叫）。爆炸事件中，倫敦警察局指揮運營商在爆炸地點1公里范圍內(nèi)調(diào)用ACCOLC，以方便他們之間的通信。但是，由于管理上的混亂，其他一些應(yīng)急響應(yīng)部門（如倫敦急救隊）和公眾的通信卻受到了影響，對靠公眾移動網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行通信的醫(yī)療救護(hù)系統(tǒng)等造成了很大的麻煩，其教訓(xùn)很值得反思。

　　二、我國應(yīng)急通信保障的主要做法

　　2003年非典發(fā)生后，國家十分重視應(yīng)急管理工作，應(yīng)急通信也得到了一定的發(fā)展，具備了車載衛(wèi)星通信、車載移動通信、便攜衛(wèi)星移動通信等較為豐富的應(yīng)急通信手段，并在近年來的歷次災(zāi)害中得到了不斷檢驗。本文以汶川大地震為例介紹我國應(yīng)急通信保障的主要做法。2008年5月12日，我國四川省汶川地區(qū)發(fā)生8級特大地震，當(dāng)?shù)毓猛ㄐ呕景c瘓，應(yīng)急通信發(fā)揮了非常突出的作用，為抗災(zāi)救援提供了有力的保障。主要做法有：

　　1、利用衛(wèi)星移動電話報出災(zāi)區(qū)信息。5月12日下午，中國電信汶川分公司員工利用海事衛(wèi)星電話與阿壩州電信公司進(jìn)行了短暫溝通，這是震后從汶川打出的第一個電話。

　　2、出動衛(wèi)星通信車，搭建臨時指揮所通信系統(tǒng)。地震當(dāng)晚，中國電信四川應(yīng)急通信保障隊伍利用應(yīng)急衛(wèi)星通信車為國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部第一個臨時指揮所建立起通信系統(tǒng)。

　　3、采用IDR方式，盡快開通移動通信。中國移動、中國聯(lián)通利用衛(wèi)星鏈路替代固定線路，在重災(zāi)區(qū)臨時架設(shè)開通移動基站，為救援工作提供強有力的通信支持。

　　4、緊急調(diào)集了大量衛(wèi)星電話，全力支持四川災(zāi)區(qū)指揮、救援通信。

　　5、利用VSAT衛(wèi)星通信、KU衛(wèi)星應(yīng)急通信車等，為中央電視臺等實時直播報道、唐家山堰塞湖排險通信、國土資源部高清晰衛(wèi)星遙感地圖傳送等提供了有力支撐。

　　6、配合政府部門發(fā)布災(zāi)害預(yù)警、交通狀態(tài)、防災(zāi)避災(zāi)提示等各類公益短信息；開通114尋親平臺服務(wù)，幫助尋找失散親人；在通信一時難以恢復(fù)的重災(zāi)區(qū)開設(shè)衛(wèi)星電話，免費提供給受災(zāi)群眾報平安；等等。

　　三、國外應(yīng)急通信保障工作經(jīng)驗對我國的啟示

　　通過前面的介紹，我們發(fā)現(xiàn)國外應(yīng)急通信發(fā)展時間較長，已具備了較為成熟的體系，特別是日本政府在應(yīng)急通信方面的建設(shè)處于世界領(lǐng)先地位，這些成熟的經(jīng)驗給正在處于初始建設(shè)階段的我國應(yīng)急通信帶來了很多有益的啟示。

　　1、政府主導(dǎo)，構(gòu)建體系

　　阪神地震后，日本政府痛定思痛，以政府為主導(dǎo)，建設(shè)了獨立于電信運營企業(yè)之外的專用通信防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系，多個防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)形成一個相互銜接、廣泛覆蓋的體系，可滿足防災(zāi)、救災(zāi)和抗災(zāi)各個環(huán)節(jié)的通信需求。相比而言，我國的應(yīng)急通信建設(shè)多以應(yīng)急通信設(shè)備配置為主，對公用通信網(wǎng)的依存度較高，自組網(wǎng)能力十分欠缺；另外，當(dāng)前的應(yīng)急通信系統(tǒng)高度依靠企業(yè)建設(shè)，由于其缺乏經(jīng)濟(jì)效益而投入不足，制約了我國應(yīng)急通信發(fā)展。

　　因此，我國應(yīng)急通信應(yīng)結(jié)合國情，加強政府參與，逐步建立政府主導(dǎo)的應(yīng)急通信投資、建設(shè)、運行體制，使應(yīng)急通信能夠相對獨立于公用通信網(wǎng)；同時，應(yīng)加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建符合我國國情的、統(tǒng)一高效的應(yīng)急通信體系，并整合各相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有的應(yīng)急通信設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等形成一個主次分明、銜接有序的體系，盡快實現(xiàn)我國應(yīng)急通信由“點”向“網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。

　　2、加強公用通信網(wǎng)的應(yīng)急通信能力

　　公用通信網(wǎng)在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;最大的應(yīng)急通信網(wǎng)”，為指揮救援提供力所能及的支持。美國、英國等在公用通信網(wǎng)上推廣的GETS、WPS、ACCOLC等技術(shù)，正是基于這種考慮而實施的。

　　當(dāng)前我國的公用通信網(wǎng)建設(shè)中很少考慮應(yīng)急需求，特別是在應(yīng)急優(yōu)先接入方面十分欠缺，導(dǎo)致在突發(fā)事件發(fā)生后，公用通信網(wǎng)無法識別應(yīng)急指揮、救援人員的呼叫，而使這些重要呼叫淹沒在巨大的網(wǎng)絡(luò)擁塞之中。汶川大地震后，通信業(yè)吸取教訓(xùn)，積極推進(jìn)建設(shè)公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性，由中國通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會成立了應(yīng)急通信特設(shè)任務(wù)組，已立項研究衛(wèi)星通信系統(tǒng)支持應(yīng)急通信的需求和架構(gòu)技術(shù)要求、區(qū)域空間應(yīng)急通信系統(tǒng)、應(yīng)急公益短信息方案等。下一步，還需重點研究我國應(yīng)急優(yōu)先接入、跨運營企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的互操作等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高我國公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性。

　　3、重點發(fā)展無線通信技術(shù)

　　近年來，由于光纜技術(shù)的快速發(fā)展及光纜成本的不斷降低，我國通信業(yè)大量使用光纜建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，微波、衛(wèi)星等無線技術(shù)因不受重視而逐步減少了應(yīng)用，導(dǎo)致公用通信過分依賴地面?zhèn)鬏?，自身抗毀能力比較薄弱。另外，我國應(yīng)急通信設(shè)備在傳輸方面較為薄弱，有些設(shè)備還需依賴公用通信網(wǎng)的有線傳輸資源，難以在突發(fā)事件中迅速發(fā)揮作用。

　　日本的無線通信技術(shù)普及廣泛，防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)基本依托無線通信技術(shù)，因此在地震、海嘯等災(zāi)害發(fā)生時依然可以保證重要通信。汶川大地震的教訓(xùn)告訴我們，有線傳輸在大災(zāi)面前極不可靠的，且修復(fù)難度較大，也很容易被再次損壞。正因為這個原因，我國迫切需要推進(jìn)無線技術(shù)的應(yīng)用，特別是衛(wèi)星通信技術(shù)的推廣使用。當(dāng)前我國還沒有自主的衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)，急需加大衛(wèi)星自主創(chuàng)新研究的投入，加強研發(fā)力量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)不斷成熟，盡早部署和落實我國自主衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)。

　　另外，集群通信系統(tǒng)十分適合突發(fā)事件現(xiàn)場協(xié)同處置。多個平行群體協(xié)同現(xiàn)場處理一件突發(fā)事件時，集群系統(tǒng)是最有效、最經(jīng)濟(jì)的通信指揮手段。我國某些城市雖然已初步建立了集群系統(tǒng)，但使用率偏低，且集群通信技術(shù)的不盡成熟也限制了其發(fā)展。今后，國家通信主管部門還需加強引導(dǎo)，有力推動我國集群通信技術(shù)的成熟，使集群通信系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮出更大的作用。

　　作者簡介：

　　肖薇：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計所教授級高級工程師，主要從事應(yīng)急通信研究和規(guī)劃，曾負(fù)責(zé)全國應(yīng)急通信“十一五”、 “十二五”規(guī)劃，參與科技部“十一五”國家科技支撐課題《國家應(yīng)急平臺體系關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用示范》等。

　　李政：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計研究所工程師。長期從事國家應(yīng)急通信支撐工作，專注于我國應(yīng)急通信發(fā)展的政策法規(guī)、體制機(jī)制、技術(shù)裝備等方面研究，是國家應(yīng)急通信規(guī)劃的主要編寫者之一。