應(yīng)急指揮體系是針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件的搶險(xiǎn)救援活動(dòng)實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)科學(xué)、有效、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的組織系統(tǒng)。
應(yīng)急指揮體系通常包括組織體制、運(yùn)行機(jī)制、法制基礎(chǔ)、保障系統(tǒng)四個(gè)方面。它們是衡量指揮體系整體功能的重要指標(biāo)，直接影響著系統(tǒng)的正常運(yùn)行，具有不可替代的作用。應(yīng)急指揮體系是否能高效發(fā)揮作用，是與這四個(gè)環(huán)節(jié)密不可分的，任何一部分的缺失都會(huì)影響體系的高效運(yùn)行。這就猶如圍成木桶的木板，水桶的容量是由最短的那塊板來(lái)決定的。
當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急體系從2003年“非典”事件開(kāi)始建設(shè)以來(lái)，在上述四個(gè)方面從無(wú)到有，有了長(zhǎng)足發(fā)展。本文探討的是應(yīng)急體系中最主要的應(yīng)急保障系統(tǒng)，即通常所描述的應(yīng)急指揮（IT）系統(tǒng)或應(yīng)急指揮平臺(tái)在當(dāng)前的建設(shè)趨勢(shì)與展望。
我國(guó)的應(yīng)急指揮體系
在我國(guó)政府及各部門行政管理體系結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的應(yīng)急指揮是一個(gè)龐大的體系，它不僅在國(guó)家、省、地市等層面上橫向拉通各職能部門并做到上傳下達(dá)，同時(shí)縱向上需要在各專業(yè)部門上下級(jí)組織之間建立起垂直的專業(yè)應(yīng)急溝通網(wǎng)絡(luò)，而且兩者之間還會(huì)有交叉。因此在我國(guó)應(yīng)急指揮從應(yīng)用建設(shè)模型上可以說(shuō)是目前最復(fù)雜的IT系統(tǒng)。
圖1 我國(guó)政府應(yīng)急指揮體系的縱橫經(jīng)緯
為了保證科學(xué)有序的建設(shè)如此復(fù)雜的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，近年來(lái)國(guó)家發(fā)布了一系列相關(guān)規(guī)范及要求。并把應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）做了明確的分類定義：應(yīng)急指揮場(chǎng)所系統(tǒng)、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)等（每個(gè)系統(tǒng)中還有很多分系統(tǒng)子項(xiàng)），如圖2。
圖2應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）構(gòu)成
2003年開(kāi)始我國(guó)各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）建設(shè)方興未艾，但我們也看到建設(shè)的最多的是應(yīng)急指揮場(chǎng)所系統(tǒng)——指揮中心、應(yīng)急指揮車等，以及圍繞這些場(chǎng)所系統(tǒng)建設(shè)的一些IT系統(tǒng)——應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、視頻會(huì)議等。建設(shè)的重心在場(chǎng)所上，裝修是最好的、大屏也是進(jìn)口名牌。
而近年來(lái)，我國(guó)各類災(zāi)害事故和危害公共安全事件，如地震、冰災(zāi)、洪災(zāi)、交通、衛(wèi)生、火災(zāi)等事故時(shí)有發(fā)生，特別是2008年的南方冰雪災(zāi)害、“5.12”四川汶川大地震，給我們?cè)斐闪藝?yán)重?fù)p失。
例1：甲型H1N1流感進(jìn)入中國(guó)的時(shí)候，應(yīng)急指揮中心大屏上顯示的信息是如此之少，我們應(yīng)急的溝通方式還是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的單一溝通手段。應(yīng)急平臺(tái)實(shí)戰(zhàn)作用偏低，過(guò)度依賴傳統(tǒng)處置手段（如手機(jī)、電話）！系統(tǒng)實(shí)效還落后于嚴(yán)峻衛(wèi)生應(yīng)急形勢(shì)要求；
例2：汶川地震給中國(guó)西部部分地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)通信造成了極大破壞。在線纜中斷、電力中斷、網(wǎng)絡(luò)擁塞等因素的影響下，運(yùn)營(yíng)商位于災(zāi)區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)和通信鏈路全部中斷。其中，四川省綿陽(yáng)－梓潼、汶川－都江堰二級(jí)干線傳輸系統(tǒng)受地震影響，2條2.5G、1條155M互聯(lián)網(wǎng)鏈路中斷。各省到四川長(zhǎng)途話務(wù)擁塞，部分用戶上網(wǎng)困難。汶川G、C兩網(wǎng)移動(dòng)通信全部中斷；阿壩地區(qū)G、C兩網(wǎng)約200個(gè)基站癱瘓；由于網(wǎng)絡(luò)繁忙，成都G、C兩網(wǎng)擁塞，短信通信遲緩。此外，甘肅甘南地區(qū)4個(gè)縣通信中斷。陜西靠近四川地區(qū)約500個(gè)基站中斷。據(jù)了解，在地震發(fā)生后，北京、成都指揮決策中心最迫切的需求是把災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)的圖像傳送回來(lái)，以便決策人員根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)狀況，下達(dá)指令，實(shí)施救援。最為寶貴的是開(kāi)始的幾個(gè)小時(shí)，它關(guān)系到救援的及時(shí)程度、人民生命財(cái)產(chǎn)的保障力度，但是，結(jié)果很遺憾……當(dāng)?shù)鼗谶\(yùn)營(yíng)商線路而建立的各級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)限于癱瘓！
當(dāng)意外事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)操作繁瑣，信息匱乏，綜合應(yīng)用系統(tǒng)與基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)脫節(jié)；系統(tǒng)易故障，缺乏備份手段；各子系統(tǒng)七國(guó)八制，管理維護(hù)復(fù)雜；平時(shí)使用就保障率很低，應(yīng)急時(shí)刻更是不堪使用……早期建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)在實(shí)際使用中暴露出很多問(wèn)題，不好用甚至不能用，是目前各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）比較尷尬的現(xiàn)狀。更多的時(shí)候還是靠傳統(tǒng)手段解決問(wèn)題。
有了應(yīng)急指揮室，有了應(yīng)急指揮系統(tǒng)，當(dāng)緊急事件發(fā)生的時(shí)候卻是這樣一番景象，問(wèn)題究竟在那里？核心原因有二：
從管理的維度看，是應(yīng)急指揮專業(yè)人員與應(yīng)急指揮專業(yè)管理體系還不夠成熟：
．應(yīng)急體系及人員組織框架剛剛明確或建立，缺乏足夠的事件驅(qū)動(dòng)優(yōu)化完善；
．很多行業(yè)應(yīng)急預(yù)案還停留在框架總則等早期階段，還沒(méi)有得到具體事件的驗(yàn)證；
．應(yīng)急工作管理模式與現(xiàn)有的應(yīng)急系統(tǒng)缺乏磨合；
?。?/strong>應(yīng)急管理水平及人員專業(yè)素質(zhì)有待提高；
從技術(shù)的維度看，是應(yīng)急指揮IT系統(tǒng)的建設(shè)思路和方法有問(wèn)題，沒(méi)有把握住業(yè)務(wù)需求的核心。
因此在我國(guó)應(yīng)急指揮建設(shè)多年后，特別是經(jīng)歷了近年來(lái)多個(gè)重大事件后，很多政府應(yīng)急指揮主管領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)負(fù)責(zé)人在很多場(chǎng)合重提應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）該如何建設(shè)！其實(shí)有這樣的呼聲并不奇怪，因?yàn)槟壳拔覈?guó)還處在應(yīng)急系統(tǒng)發(fā)展早期，在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)才短短6年（國(guó)外30年，如美國(guó)的FEMA）。
應(yīng)急指揮體系通常包括組織體制、運(yùn)行機(jī)制、法制基礎(chǔ)、保障系統(tǒng)四個(gè)方面。它們是衡量指揮體系整體功能的重要指標(biāo)，直接影響著系統(tǒng)的正常運(yùn)行，具有不可替代的作用。應(yīng)急指揮體系是否能高效發(fā)揮作用，是與這四個(gè)環(huán)節(jié)密不可分的，任何一部分的缺失都會(huì)影響體系的高效運(yùn)行。這就猶如圍成木桶的木板，水桶的容量是由最短的那塊板來(lái)決定的。
當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急體系從2003年“非典”事件開(kāi)始建設(shè)以來(lái)，在上述四個(gè)方面從無(wú)到有，有了長(zhǎng)足發(fā)展。本文探討的是應(yīng)急體系中最主要的應(yīng)急保障系統(tǒng)，即通常所描述的應(yīng)急指揮（IT）系統(tǒng)或應(yīng)急指揮平臺(tái)在當(dāng)前的建設(shè)趨勢(shì)與展望。
我國(guó)的應(yīng)急指揮體系
在我國(guó)政府及各部門行政管理體系結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的應(yīng)急指揮是一個(gè)龐大的體系，它不僅在國(guó)家、省、地市等層面上橫向拉通各職能部門并做到上傳下達(dá)，同時(shí)縱向上需要在各專業(yè)部門上下級(jí)組織之間建立起垂直的專業(yè)應(yīng)急溝通網(wǎng)絡(luò)，而且兩者之間還會(huì)有交叉。因此在我國(guó)應(yīng)急指揮從應(yīng)用建設(shè)模型上可以說(shuō)是目前最復(fù)雜的IT系統(tǒng)。
圖1 我國(guó)政府應(yīng)急指揮體系的縱橫經(jīng)緯
為了保證科學(xué)有序的建設(shè)如此復(fù)雜的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，近年來(lái)國(guó)家發(fā)布了一系列相關(guān)規(guī)范及要求。并把應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）做了明確的分類定義：應(yīng)急指揮場(chǎng)所系統(tǒng)、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)等（每個(gè)系統(tǒng)中還有很多分系統(tǒng)子項(xiàng)），如圖2。
圖2應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）構(gòu)成
2003年開(kāi)始我國(guó)各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）建設(shè)方興未艾，但我們也看到建設(shè)的最多的是應(yīng)急指揮場(chǎng)所系統(tǒng)——指揮中心、應(yīng)急指揮車等，以及圍繞這些場(chǎng)所系統(tǒng)建設(shè)的一些IT系統(tǒng)——應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、視頻會(huì)議等。建設(shè)的重心在場(chǎng)所上，裝修是最好的、大屏也是進(jìn)口名牌。
而近年來(lái)，我國(guó)各類災(zāi)害事故和危害公共安全事件，如地震、冰災(zāi)、洪災(zāi)、交通、衛(wèi)生、火災(zāi)等事故時(shí)有發(fā)生，特別是2008年的南方冰雪災(zāi)害、“5.12”四川汶川大地震，給我們?cè)斐闪藝?yán)重?fù)p失。
例1：甲型H1N1流感進(jìn)入中國(guó)的時(shí)候，應(yīng)急指揮中心大屏上顯示的信息是如此之少，我們應(yīng)急的溝通方式還是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的單一溝通手段。應(yīng)急平臺(tái)實(shí)戰(zhàn)作用偏低，過(guò)度依賴傳統(tǒng)處置手段（如手機(jī)、電話）！系統(tǒng)實(shí)效還落后于嚴(yán)峻衛(wèi)生應(yīng)急形勢(shì)要求；
例2：汶川地震給中國(guó)西部部分地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)通信造成了極大破壞。在線纜中斷、電力中斷、網(wǎng)絡(luò)擁塞等因素的影響下，運(yùn)營(yíng)商位于災(zāi)區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)和通信鏈路全部中斷。其中，四川省綿陽(yáng)－梓潼、汶川－都江堰二級(jí)干線傳輸系統(tǒng)受地震影響，2條2.5G、1條155M互聯(lián)網(wǎng)鏈路中斷。各省到四川長(zhǎng)途話務(wù)擁塞，部分用戶上網(wǎng)困難。汶川G、C兩網(wǎng)移動(dòng)通信全部中斷；阿壩地區(qū)G、C兩網(wǎng)約200個(gè)基站癱瘓；由于網(wǎng)絡(luò)繁忙，成都G、C兩網(wǎng)擁塞，短信通信遲緩。此外，甘肅甘南地區(qū)4個(gè)縣通信中斷。陜西靠近四川地區(qū)約500個(gè)基站中斷。據(jù)了解，在地震發(fā)生后，北京、成都指揮決策中心最迫切的需求是把災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)的圖像傳送回來(lái)，以便決策人員根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)狀況，下達(dá)指令，實(shí)施救援。最為寶貴的是開(kāi)始的幾個(gè)小時(shí)，它關(guān)系到救援的及時(shí)程度、人民生命財(cái)產(chǎn)的保障力度，但是，結(jié)果很遺憾……當(dāng)?shù)鼗谶\(yùn)營(yíng)商線路而建立的各級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)限于癱瘓！
當(dāng)意外事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)操作繁瑣，信息匱乏，綜合應(yīng)用系統(tǒng)與基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)脫節(jié)；系統(tǒng)易故障，缺乏備份手段；各子系統(tǒng)七國(guó)八制，管理維護(hù)復(fù)雜；平時(shí)使用就保障率很低，應(yīng)急時(shí)刻更是不堪使用……早期建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)在實(shí)際使用中暴露出很多問(wèn)題，不好用甚至不能用，是目前各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）比較尷尬的現(xiàn)狀。更多的時(shí)候還是靠傳統(tǒng)手段解決問(wèn)題。
有了應(yīng)急指揮室，有了應(yīng)急指揮系統(tǒng)，當(dāng)緊急事件發(fā)生的時(shí)候卻是這樣一番景象，問(wèn)題究竟在那里？核心原因有二：
從管理的維度看，是應(yīng)急指揮專業(yè)人員與應(yīng)急指揮專業(yè)管理體系還不夠成熟：
．應(yīng)急體系及人員組織框架剛剛明確或建立，缺乏足夠的事件驅(qū)動(dòng)優(yōu)化完善；
．很多行業(yè)應(yīng)急預(yù)案還停留在框架總則等早期階段，還沒(méi)有得到具體事件的驗(yàn)證；
．應(yīng)急工作管理模式與現(xiàn)有的應(yīng)急系統(tǒng)缺乏磨合；
?。?/strong>應(yīng)急管理水平及人員專業(yè)素質(zhì)有待提高；
從技術(shù)的維度看，是應(yīng)急指揮IT系統(tǒng)的建設(shè)思路和方法有問(wèn)題，沒(méi)有把握住業(yè)務(wù)需求的核心。
因此在我國(guó)應(yīng)急指揮建設(shè)多年后，特別是經(jīng)歷了近年來(lái)多個(gè)重大事件后，很多政府應(yīng)急指揮主管領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)負(fù)責(zé)人在很多場(chǎng)合重提應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）該如何建設(shè)！其實(shí)有這樣的呼聲并不奇怪，因?yàn)槟壳拔覈?guó)還處在應(yīng)急系統(tǒng)發(fā)展早期，在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)才短短6年（國(guó)外30年，如美國(guó)的FEMA）。
